Kader
Begrotingsrechtmatigheid laat zich omschrijven als Financiële beheershandelingen die ten grondslag liggen aan de lasten en baten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s. De toe te passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen in de Gemeentewet (Gw) bepaalt en worden door de raad zelf nader ingevuld en geconcretiseerd. Dit gebeurt door middel van de begroting en via de Verordening op het financiële beheer ex artikel 212 Gw. Het begrotingscriterium is verder verfijnd uitgewerkt in de kadernota Rechtmatigheid commissie Bbv.
Binnen voormelde kaders zijn door de raad (middels het raadsbesluit van 17 februari 2011, nr. 12) ten aanzien van kostenonder- en -overschrijdingen de volgende spelregels voor onbepaalde tijd vastgesteld:
- Kostenonderschrijdingen per programma worden als rechtmatig beschouwd.
- Aan onrechtmatige kostenoverschrijdingen die lager zijn dan € 50.000 per programma worden geen consequenties verbonden.
- Alle overige kostenoverschrijdingen per programma worden achteraf in de jaarverantwoording expliciet toegelicht. Ter uitwerking van het laatste punt wordt de kadernota PRPG gevolgd. Algemene lijn is dat begrotingsoverschrijdingen binnen bestaand beleid niet door de accountant in zijn overweging, om al of niet tot een goedkeurende verklaring te geven, betrokken. Deze nota onderkent zeven verschillende begrotingsoverschrijdingen en geeft daarbij aan wat naar de mening van het PRPG de consequentie van de betreffende overschrijding moet zijn voor het accountantsoordeel.
Bij de toetsing van begrotingsafwijkingen kunnen tenminste de volgende “soorten” begrotingsafwijkingen worden onderkend: | Onrechtmatig, maar telt niet mee voor het oordeel | Onrechtmatig, en telt mee voor het oordeel |
a. Kostenoverschrijdingen betreffende activiteiten die niet passen binnen het bestaande beleid en waarvoor men tegen beter weten in geen voorstel tot begrotingsaanpassing heeft ingediend. Bijvoorbeeld de doelgroep c.q. de activiteiten zijn in de praktijk aantoonbaar ruimer geïnterpreteerd dan in regelgeving (subsidieregeling, verordening) was gedefinieerd. | X | |
b. Kostenoverschrijdingen die passen binnen het bestaande beleid, maar waarbij de accountant ondubbelzinnig vaststelt dat die ten onrechte niet tijdig zijn gesignaleerd ¹). Bijvoorbeeld de verwachte kostenoverschrijding op jaarbasis was via tussentijdse informatie al wel bekend maar men heeft geen voorstel tot begrotingsaanpassing ingediend en dit is in strijd met de budgetregels zoals afgesproken met de raad. | X | X |
c. Kostenoverschrijdingen die geheel of grotendeels worden gecompenseerd door direct gerelateerde opbrengsten, bijvoorbeeld via subsidies of kostendekkende omzet. | X | |
d. Kostenoverschrijdingen bij open einde (subsidie)regelingen. Vaak blijkt vanwege dit open karakter in het kader van het opmaken van de jaarrekening een (niet eerder geconstateerde) overschrijding. | X | |
e. Kostenoverschrijdingen die worden gecompenseerd door extra inkomsten die niet direct gerelateerd zijn. Over de aanwending van deze extra inkomsten heeft de raad nog geen besluit genomen. | X | |
f. Kostenoverschrijdingen betreffende activiteiten welke achteraf als onrechtmatig moeten worden beschouwd omdat dit bijvoorbeeld bij nader onderzoek van de subsidieverstrekker, belastingdienst of een toezichthouder blijkt (bijvoorbeeld een belastingnaheffing). Het zal hier in de praktijk vaak gaan om interpretatieverschillen bij de uitleg van wet- en regelgeving die na het verantwoordingsjaar aan het licht komen. Er zijn dan geen rechtmatigheidsgevolgen voor dat verantwoordingsjaar. Wel zal de gemeente er voor moeten zorgen dat de overschrijdingen getrouw in de jaarrekening worden weergegeven. Ook kunnen er gevolgen zijn voor het lopende jaar.
| X | X |
g. Kostenoverschrijdingen op activeerbare activiteiten (investeringen) waarvan de gevolgen voornamelijk zichtbaar worden via hogere afschrijvings- en financieringslasten in het jaar zelf of pas in de volgende jaren.
| X | X |
Uitwerking kader in de praktijk
Programma | Saldo lasten | Over- / onderschrijding | Rechtmatigheid | Oordeel accountant |
Bestuurlijk domein | -252.654 | Onderschrijding | Rechtmatig | |
Sociaal domein | -500.283 | Onderschrijding | Rechtmatig | |
Fysiek domein | -1.534.292 | Onderschrijding | Rechtmatig | |
Algemene dekkingsmiddelen, overhead en onvoorzien | 287.626 | Overschrijding | Onrechtmatig | Telt niet |
Conclusie
In het algemeen kan worden gesteld dat de hierboven gepresenteerde extra uitgaven zijn gedaan binnen het door de raad uitgezette beleid. De toelichtingen per programma op alle belangrijke verschillen tussen Begroting 2018 en de Jaarrekening 2018 leiden tot die conclusie. In zijn algemeenheid zal de accountant deze overschrijdingen niet betrekken bij de beslissing of al dan niet een goedkeurende accountantsverklaring kan worden gegeven. Door het vaststellen van de Jaarrekening 2018, waarin deze uitgaven zijn opgenomen, worden door de raad de desbetreffende uitgaven alsnog met terugwerkende kracht geautoriseerd.
Waar deze algemene regel niet toepasbaar is, kan de rechtmatigheid via verschoning worden geborgd. Daarbij is de werkwijze gehanteerd dat de budgetverschillen opgesomd worden met vermelding van de reden waarom op die onderdelen al dan niet een verschoning nodig is. Deze redenen sluiten aan bij de in de Kadernota rechtmatigheid van de Commissie Bbv genoemde mogelijkheden.
Resumerend
- Op de drie afzonderlijke programma’s (Bestuurlijk, Sociaal en Fysiek domein) doet zich een lastenonderschrijding voor. Gelet op sub I worden deze onderschrijdingen als rechtmatig beschouwd;
- Programma’s met een lastenoverschrijding van minder dan € 50.000, waarvan gelet op sub II geen consequenties verbonden, komen dit jaar niet voor;
- Binnen de Algemene dekkingsmiddelen, overhead en onvoorzien is sprake van een overschrijding groter dan € 50.000.
Uit een nadere analyse blijkt dat deze lastenoverschrijding, onder verwijzing naar sub III met name wordt veroorzaakt door kosten met betrekking tot de overhead. Onderstaand overzicht verstrekt hierover meer inzicht. De grootste afwijking betreft HRM, juridische zaken en communicatie. Dit wordt veroorzaakt door de advies- en begeleidingskosten met betrekking tot de nieuwe organisatievisie.
Bedragen x € 1.000 | |||
Begroting na wijziging saldo | Werkelijk lasten | Verschil | |
Management | 1.085 | 1.085 | 0 |
HRM, juridische zaken en communicatie | 1.958 | 2.644 | 686 |
Automatisering | 1.726 | 1.778 | 52 |
Financiën en controle | 1.541 | 1.460 | -81 |
Facilitaire zaken | 2.462 | 2.306 | -156 |
Huisvesting | 1.472 | 1.510 | 38 |
Overigen | 1.975 | 1.673 | -302 |
Totaal | 12.220 | 12.457 | 237 |
- Kostenoverschrijdingen die passen binnen het bestaande beleid, maar waarbij de accountant ondubbelzinnig vaststelt dat die ten onrechte niet tijdig zijn gesignaleerd. Bijvoorbeeld de verwachte kostenoverschrijding op jaarbasis was via tussentijdse informatie al wel bekend maar men heeft geen voorstel tot begrotingsaanpassing ingediend en dit is in strijd met de budgetregels zoals afgesproken met de raad. Onrechtmatig maar telt niet mee in het accountantsoordeel (IIIb).